文化和旅游部門在對旅游市場的管理和行政執(zhí)法中，基層執(zhí)法人員往往會遇到很多困惑，特別是對《旅游法》中提到的“景區(qū)主管部門”和“旅游主管部門”兩個概念無法理解，甚至誤把“景區(qū)主管部門”理解為“旅游主管部門”，再加上各級文化和旅游部門在下發(fā)的各種行政規(guī)范性文件中都要求基層文化和旅游部門加強對旅游景區(qū)的監(jiān)管，由此得出結(jié)論：文化和旅游部門可以依法對景區(qū)進行監(jiān)管。

而讓基層執(zhí)法人員感到無所適從的是：法律沒有賦予文化和旅游部門監(jiān)管景區(qū)的職責，也沒有法律授權對旅游景區(qū)的相關違法行為設立有行政處罰的依據(jù)。最近幾年，一些地方的景區(qū)相繼出現(xiàn)了景區(qū)內(nèi)設立的宗教場所和尚與游客發(fā)生打架事件；景區(qū)內(nèi)設立的騎馬場所導致游客摔死事件；景區(qū)內(nèi)設立的氦氣球項目，因牽引繩脫落導致游客摔死事件；景區(qū)內(nèi)設立的玻璃滑道，導致游客群死群傷事故等，文化和旅游部門的領導和工作人員被追究黨紀政紀處分，有的還被追究了刑事責任，教訓極其深刻。

一、對兩個概念的理解

《旅游法》中規(guī)定的“旅游主管部門”和“景區(qū)主管部門”，是兩個不同的部門，而不是對一個部門的兩種不同的稱呼。從邏輯學來講，“同物異名”屬于同一概念。如“土豆”和“馬鈴薯”。一部法律如果出現(xiàn)了同一概念，則會讓大家產(chǎn)生歧義這是不允許的。

《旅游法》中的“旅游主管部門”我們可以理解為現(xiàn)在的“文化和旅游部門”，但法律沒有對“景區(qū)主管部門”進行界定或解釋，這是因為，不同類型的景區(qū)對應有不同的主管部門，涉及的部門很多。所以，法律沒有對“景區(qū)主管部門”進行一一列舉，而是統(tǒng)稱為“景區(qū)主管部門”。

二、不同類型的景區(qū)對應哪些主管部門

國務院機構(gòu)改革之前，不同類型的景區(qū)對應的主管部門如下：

1.森林公園：由林業(yè)部門負責監(jiān)管。

依據(jù)：國家林業(yè)局《國家級森林公園管理辦法》。

第二條 國家級森林公園的管理，適用本辦法。

第三條 國家林業(yè)局主管全國國家級森林公園的監(jiān)督管理工作。

縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)國家級森林公園的監(jiān)督管理工作。

2.濕地公園：由林業(yè)部門負責監(jiān)管。

依據(jù)：國家林業(yè)局《國家濕地公園管理辦法(試行) 》。

第四條 國家林業(yè)主管部門負責全國濕地公園的業(yè)務指導和監(jiān)督管理工作，以及負責本辦法的實施。

3.沙漠公園（石漠公園）：由林業(yè)部門負責監(jiān)管。

依據(jù)：國家林業(yè)局《國家沙漠公園管理辦法》。

第五條 國家林業(yè)局負責國家沙漠公園建設的指導、監(jiān)督和管理，具體工作由國家林業(yè)局防沙治沙辦公室承擔。

4.地質(zhì)公園：由國土資源部門負責監(jiān)管。

依據(jù)：國務院《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》。

第六條 國務院地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門在國務院環(huán)境保護行政主管部門協(xié)助下，對全國地質(zhì)遺跡保護實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門在同級環(huán)境保護行政主管部門協(xié)助下，對本轄區(qū)內(nèi)的地質(zhì)遺跡保護實施監(jiān)督管理。

第八條對具有國際、國內(nèi)和區(qū)域性典型意義的地質(zhì)遺跡，可建立國家級、省級、縣級地質(zhì)遺跡保護段、地質(zhì)遺跡保護點或地質(zhì)公園，以下統(tǒng)稱地質(zhì)遺跡保護區(qū)。

5.自然保護區(qū)：由環(huán)境保護部門負責監(jiān)管。

依據(jù)：國務院《自然保護區(qū)條例》。

第八條國家對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。

國務院環(huán)境保護行政主管部門負責全國自然保護區(qū)的綜合管理。

國務院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi)，主管有關的自然保護區(qū)。

縣級以上地方人民政府負責自然保護區(qū)管理的部門的設置和職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)鼐唧w情況確定。

6.水利風景區(qū)：由水利部門負責監(jiān)管。

依據(jù)：水利部《水利風景區(qū)管理辦法》

第四條 縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)應當認真負責，加強對水利風景區(qū)的監(jiān)督管理。

水利風景區(qū)管理機構(gòu)（一般為水利工程管理單位或水資源管理單位）在水行政主管部門和流域管理機構(gòu)統(tǒng)一領導下，負責水利風景區(qū)的建設、管理和保護工作。

7.風景名勝區(qū)：由住建部門負責監(jiān)管。

依據(jù)：國務院《風景名勝區(qū)條例》。

第五條 國務院建設主管部門負責全國風景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作。國務院其他有關部門按照國務院規(guī)定的職責分工，負責風景名勝區(qū)的有關監(jiān)督管理工作。

省、自治區(qū)人民政府建設主管部門和直轄市人民政府風景名勝區(qū)主管部門，負責本行政區(qū)域內(nèi)風景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府其他有關部門按照規(guī)定的職責分工，負責風景名勝區(qū)的有關監(jiān)督管理工作。

8. 文物保護單位：由文物部門負責監(jiān)管。

依據(jù)：《文物保護法》。

第八條 國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。

地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護工作。縣級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護實施監(jiān)督管理。

縣級以上人民政府有關行政部門在各自的職責范圍內(nèi)，負責有關的文物保護工作。

9.宗教場所：由民宗部門負責監(jiān)管。

依據(jù)：國務院《宗教管理條例》。

第五條 縣級以上人民政府宗教事務部門依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行行政管理，縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)依法負責有關的行政管理工作。

國務院《宗教活動場所管理條例》第二條 本條例所稱宗教活動場所，是指開展宗教活動的寺院、宮觀、清真寺、教堂及其他固定處所。

設立宗教活動場所，必須進行登記。登記辦法由國務院宗教事務部門制定。

10.特種設備和大型游樂設備：由質(zhì)監(jiān)部門負責管理。

《特種設備安全法》

第二條 特種設備的生產(chǎn)（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經(jīng)營、使用、檢驗、監(jiān)測和特種設備安全的監(jiān)督管理，適用本法。

本法所稱特種設備，是指對人身和財產(chǎn)安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內(nèi)專用機動車輛，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用本法的其他特種設備。

國家對特種設備實行目錄管理。特種設備目錄由國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門制定，報國務院批準后執(zhí)行。

國務院《特種設備安全監(jiān)察條例》

第二條本條例所稱特種設備是指涉及生命安全、危險性較大的鍋爐、壓力容器（含氣瓶，下同）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施和場（廠）內(nèi)專用機動車輛。

前款特種設備的目錄由國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門（以下簡稱國務院特種設備安全監(jiān)督管理部門）制訂，報國務院批準后執(zhí)行。

國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布了《特種設備目錄》。其中，電梯、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內(nèi)專用機動車輛、客運纜車、峽谷漂流系列、水滑梯系列、非公路用旅游觀光車輛、碰碰船系列、蹦極系列、滑索系列、空中飛人系列、系留式觀光氣球系列等都在目錄之中。

其中：場（廠）內(nèi)專用機動車輛是指除道路交通、農(nóng)用車輛以外僅在工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂場所等特定區(qū)域使用的專用機動車輛。

2018年3月，國務院機構(gòu)改革，組建自然資源部，將國土資源部的職責，住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調(diào)查和確權登記管理職責，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合。2018年9月，國家將住房和城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責劃入自然資源部，原住房和城鄉(xiāng)建設部風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)管理職責劃入國家林業(yè)和草原局（在自然資源部）。

這意味著自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、國家公園、沙漠公園、石漠公園、濕地公園、森林公園等各類職責整合，這些旅游資源將統(tǒng)一由自然資源部門負責管理。

11.其他

（1）漂流活動該誰管？

依照國家體育總局頒布了《體育場所開放條件與技術要求》（GB19079.1—2013）第11部分《漂流場所》，本部分適用于向社會開放的各類漂流場所。本部分的內(nèi)容全部為強制性。由國家體育總局體育經(jīng)濟司歸口并負責解釋?？梢?，漂流景區(qū)該體育部門負責監(jiān)管。但根據(jù)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布的《特種設備目錄》的規(guī)定，“峽谷漂流系列”歸質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門負責監(jiān)管，即由現(xiàn)在的市場監(jiān)督管理部門負責監(jiān)管。何謂“峽谷”，是指谷坡陡峻、深度大于寬度的山谷。即兩山夾一峽。

（2）熱氣球和氦氣球該誰管？

國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布的《特種設備目錄》中有“系留式觀光氣球系列”，包括系留式觀光熱氣球和氦氣球。根據(jù)國家體育總局《體育項目立項管理辦法》的規(guī)定，熱氣球（編號048，不包括氦氣球）若作為競技類體育項目，該體育部門負責監(jiān)管。若安裝在旅游景區(qū)內(nèi)作為游樂設施使用，由原技術監(jiān)督管理部門即現(xiàn)在的市場監(jiān)督管理部門負責監(jiān)管。

國務院《通用航空飛行管制條例》（國務院、中央軍委令第371號）

第三十一條升放無人駕駛自由氣球或者系留氣球，不得影響飛行安全。

本條例所稱無人駕駛自由氣球，是指無動力驅(qū)動、無人操縱、輕于空氣、總質(zhì)量大于４千克自由飄移的充氣物體。

本條例所稱系留氣球，是指系留于地面物體上、直徑大于1.8米或者體積容量大于3.2立方米、輕于空氣的充氣物體。

第三十二條無人駕駛自由氣球和系留氣球的分類、識別標志和升放條件等，應當符合國家有關規(guī)定。

第三十三條進行升放無人駕駛自由氣球或者系留氣球活動，必須經(jīng)設區(qū)的市級以上氣象主管機構(gòu)會同有關部門批準。具體辦法由國務院氣象主管機構(gòu)制定。

國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局主要是對系留式觀光氣球的生產(chǎn)技術指標和使用技術要求作出具體規(guī)定。國家體育總局只是將熱氣球納入比賽項目。而國務院頒布的《通用航空飛行管制條例》屬于上位法，應當優(yōu)先適用。因此，自由氣球或者系留氣球應當由氣象主管機構(gòu)負責監(jiān)管。

要注意的是：有些經(jīng)營者對氣球充裝氫氣（氫氣比氦氣便宜很多），但氫氣容易燃燒或者爆炸，這是非常危險的，應當嚴格禁止。

（3）玻璃棧道歸誰管？

2018年7月，由河北省建筑科學研究院和石家莊鐵道大學等單位主編的《景區(qū)人行玻璃懸索橋與玻璃棧道技術標準》發(fā)布，由河北省住房和城鄉(xiāng)建設廳、河北省質(zhì)量監(jiān)督局、河北省旅游發(fā)展委員會、河北省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)布公告。2019年1月，湖南省住房和城鄉(xiāng)建設廳發(fā)出《關于加強自然景區(qū)玻璃橋和玻璃棧道建設管理的通知》：凡在自然景區(qū)內(nèi)新建玻璃橋和玻璃棧道的，一律報省人民政府審批，批準建設的方可辦理建設手續(xù)。到目前為止，國家層面對玻璃橋和玻璃棧道的建設和管理還沒有相關的法律規(guī)定。

法律規(guī)定總是落后于科技和社會的發(fā)展。很多新興的旅游項目層出不窮，并不是游客參與的所有項目都能夠有對應的管理部門。如：滑草、各類滑道、彩虹橋、CS拓展、懸崖蕩秋千等項目，都沒有明確的法律規(guī)定。我們總不能說：凡是沒有法律明確規(guī)定的，都該文旅部門負責監(jiān)管吧？

三、文化和旅游部門到底管什么？

職責法定，權力法授，依法行政，依法監(jiān)管，這是依法治國的基本要求。文旅部門應當厘清本部門的職責，依法履職，敢于擔當，管好自己該管的事，而不能越權監(jiān)管，更不能明知不可為而為之，否則，就要承擔管的后果和責任。

《旅游法》第八十五條 縣級以上人民政府旅游主管部門有權對下列事項實施監(jiān)督檢查：

（一）經(jīng)營旅行社業(yè)務以及從事導游、領隊服務是否取得經(jīng)營、執(zhí)業(yè)許可；

（二）旅行社的經(jīng)營行為；

（三）導游和領隊等旅游從業(yè)人員的服務行為；

（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項。

旅游主管部門依照前款規(guī)定實施監(jiān)督檢查，可以對涉嫌違法的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料進行查閱、復制。

上述規(guī)定明確了文旅部門的法定職責和權力。即對旅行社（包括未取得許可證的“黑旅行社”）的經(jīng)營行為、導游和領隊（包括未取得導游證的“黑導”）的服務行為進行監(jiān)管，承擔相應責任。同時，對法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項進行監(jiān)管。如果不屬于法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項，則不屬于法定職責，也沒有法授權力，即不能管，管不好，管不了。

地方性法規(guī)（如《湖北省旅游條例》）并沒有賦予文旅部門監(jiān)管景區(qū)的責任。國務院辦公廳《關于加強旅游市場綜合監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2016〕）5號）明確規(guī)定了旅游部門的職責，旅游部門：依法承擔規(guī)范旅游市場秩序、監(jiān)督管理服務質(zhì)量、維護旅游消費者和經(jīng)營者合法權益的責任；負責牽頭組織對旅游市場秩序的整治工作；負責對組織“不合理低價游”、強迫和變相強迫消費、違反旅游合同等違法違規(guī)行為的監(jiān)管和查處；負責聯(lián)合相關部門組織查處“黑社”、“黑導”等非法經(jīng)營行為；主動配合參與打擊涉及旅游行業(yè)的“黑車”、“黑店”等非法經(jīng)營行為；負責對涉及其他職能部門職責的投訴及案件進行轉(zhuǎn)辦等。國務院沒有規(guī)定由旅游部門負責對景區(qū)的監(jiān)管。

要注意的是，很多地方政府將對景區(qū)的監(jiān)管職責交給了文化和旅游部門，這是沒有法律依據(jù)的。有些同志認為：凡是涉旅單位和場所都該文旅部門監(jiān)管，并承擔責任。這既無法律依據(jù)，也強人所難。地方政府既沒有“三定方案”依據(jù)，也沒有明確“三個清單”（責任清單、權力清單、負面清單）規(guī)定，亂點鴛鴦譜式地要求文旅部門監(jiān)管景區(qū)，只能是一廂情愿。

作為文旅部門的同志要加強溝通和協(xié)調(diào)，善于宣傳和引導，劃清監(jiān)管邊界和責任，千萬不能刷存在感。這不是不講大局，而是對法律的敬畏；這不是不聽領導的話，而是體現(xiàn)依法行政；這不是推卸責任，而是明確法定職責。

需要注意的是，很多地方領導會強調(diào)：管行業(yè)管安全；管業(yè)務管安全；誰主管誰負責；誰許可誰負責。這無疑是正確的。

管行業(yè)管安全：文旅部門負責監(jiān)管旅行社行業(yè)，不監(jiān)管景區(qū)行業(yè)，更不監(jiān)管旅游產(chǎn)業(yè)。習近平總書記說：“旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，是拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。”國務院2019年政府工作報告中強調(diào)“發(fā)展全域旅游，壯大旅游產(chǎn)業(yè)?！倍紡娬{(diào)了“旅游產(chǎn)業(yè)”。我們常說旅游活動涉及“吃、住、行、游、購、娛”，就構(gòu)成了“旅游產(chǎn)業(yè)”的全鏈條。文旅部門既沒有權力，也沒有能力對旅游產(chǎn)業(yè)全鏈條進行監(jiān)管，更不可能去包打天下。

管業(yè)務管安全：文旅部門負責監(jiān)管旅行社業(yè)務經(jīng)營活動，對旅行社業(yè)務經(jīng)營活動中的安全負責?！堵糜畏ā返谒氖鍡l第二款規(guī)定：旅游者數(shù)量可能達到最大承載量時，景區(qū)應當提前公告并同時向當?shù)厝嗣裾畧蟾妫皡^(qū)和當?shù)厝嗣裾畱敿皶r采取疏導、分流等措施。法律沒有規(guī)定景區(qū)要向旅游（文旅）部門報告。

誰主管誰負責：文旅部門主管旅行社的經(jīng)營行為和導游（領隊）的服務行為。景區(qū)有自己的主管部門，理應由景區(qū)主管部門進行監(jiān)管，應當在法定職責范圍內(nèi)各負其責。

誰許可誰負責：文旅部門只發(fā)放《旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證》和《導游證》，而不對景區(qū)發(fā)放許可證。《旅游法》第四十七條 經(jīng)營高空、高速、水上、潛水、探險等高風險旅游項目，應當按照國家有關規(guī)定取得經(jīng)營許可。這些經(jīng)營項目的許可證也不由文旅部門核發(fā)。

國務院在《關于加強旅游市場綜合監(jiān)管的通知》明確要求：按照“屬地管理、部門聯(lián)動、行業(yè)自律、各司其職、齊抓共管”的原則，建立旅游行政主管部門對旅游市場執(zhí)法、投訴受理工作的有效協(xié)調(diào)機制，明確各相關部門責任。文旅部門只有明確了自己的法定職責和權力，才能更好地履職盡責，基層才不會疲于奔命。各級政府也應當明確相關監(jiān)管部門的職責，做到各司其職。